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通過“雙百九條”關注雙百企業“法無禁止即可為”的政策突破

       2019年7月31日,國務院國有企業改革領導小組領導在國企改革“雙百行動”媒體通氣會上表示,國資委“雙百企業”綜合改革試點企業已增至444家,各大媒體同時披露了新增的48家“雙百企業”名單。隨后在8月2日,國務院國資委官網上發布了一則《聚焦解決實際問題 國務院國有企業改革領導小組辦公室印發“雙百九條”》的新聞,文中表示:近日,國務院國有企業改革領導小組辦公室印發了《關于支持鼓勵“雙百企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》(媒體稱之為“雙百九條”,以下簡稱《通知》),就“雙百企業”推進綜合性改革過程中遇到的一些共性問題,明確提出了九條有針對性、操作性的政策措施。

       關于“雙百企業”,筆者在此前梳理《國有企業員工持股路徑簡析》一文中提到本輪國企改革中的若干試點,其中也關注到了2018年8月國務院國資委啟動的“雙百行動”和首批公布的404家“雙百企業”名單。但當時對于入圍的“雙百企業”,仍是以落實本輪國企改革已推出的相關政策為主,尚未對“雙百企業”制定區別于非“雙百”國企的特殊試點政策,因此筆者一直持續關注“雙百行動”的推進。

也因為持續關注,所以在看到國資委本次新聞后,雖然無法通過公開渠道查詢《關于支持鼓勵“雙百企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》全文,筆者仍以該新聞所披露的政策信息,嘗試梳理出:本次“雙百九條”對于“雙百企業”到底推出了哪些區別于非“雙百”國企的改革試點政策。

      “雙百九條”的新聞中披露了《通知》對七個主要問題的規定,本文將就這七個問題逐一予以梳理。鑒于“雙百企業”的范圍包括央企子企業(包括上市公司)和地方國企(包括上市公司),為了便于比較,本文僅就“雙百九條”相比一般央企子企業的改革政策進行梳理;其次,2019年上半年,國家已按照“十大試點”的總指導,進一步推出了新的細化文件,筆者亦將其中針對所有央企的政策與本次“雙百九條”進行比較,使本文不論對是否已入圍“雙百企業”的央企客戶都能具備閱讀意義。

       一、針對“混改”審批程序問題:“雙百企業”有關混改方案的審批仍與一般央企相同

      《通知》提出:根據《中央企業實施混合所有制改革有關事項的規定》和《國務院國資委授權放權清單》(2019年版)等文件精神,中央企業所屬的主業處于充分競爭行業和領域的“雙百企業”(以下簡稱商業一類“雙百企業”),其混合所有制改革方案由中央企業審批;對于中央企業所屬的主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的“雙百企業”(以下簡稱商業二類“雙百企業”),其混合所有制改革方案由中央企業審核報國資委批準;地方“雙百企業”的混合所有制改革方案決策與批準程序按照各地國有資產監管相關政策執行。

       一般央企的混合所有制改革的程序是按照《中央企業實施混合所有制改革有關事項的規定》(國資發產權[2016]295號)和《國務院國資委授權放權清單(2019年版)》的規定執行,即央企集團公司的混改方案由國務院審批,央企重要子企業(即主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務)的混改方案由國資委審批,而其他子企業則由央企自行審批。而本次《通知》對于 “雙百”央企的混改仍延續了前述審批程序,只是將前述重要子企業明確定義為“商業二類雙百企業”,將其他子企業定義為“商業一類雙百企業”。

       二、針對授權放權問題:允許將本條中所列的事項授權放權給“雙百”央企,而不局限于《清單》中對應的試點企業

      《通知》要求:貫徹落實《改革國有資本授權經營體制方案》精神,各中央企業和地方國資委要“一企一策”確定對“雙百企業”的授權放權事項,建立差異化、科學化、精準化的管控模式和運營機制,充分落實“雙百企業”董事會對企業中長期發展的決策權、經理層成員選聘權、經理層成員業績考核和薪酬分配權、職工工資分配權等權利,充分保障經理層經營自主權。

       2019年4月19日,國務院印發了關于《改革國有資本授權經營體制方案》通知(國發〔2019〕9號),明確國務院授權國資委、財政部及其他部門、機構作為出資人代表機構,對國家出資企業履行出資人職責,并依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。其中第一個措施即“實行清單管理”,即“制定出臺出資人代表機構監管權力責任清單,清單以外事項由企業依法自主決策,清單以內事項要大幅減少審批或事前備案。”據此,2019年6月3日,國務院國資委印發了關于《國務院國資委授權放權清單(2019年版)》的通知(國資發改革〔2019〕52號)(以下簡稱“《授權放權清單》”),針對①央企、②綜合改革試點企業(包括國有資本投資、運營公司試點企業/創建世界一流示范企業/東北地區中央企業綜合改革試點企業/落實董事會職權試點企業等)、③國有資本投資和運營公司試點企業[1]、④特定企業(集團總部在香港地區、澳門地區的中央企業/落實董事會職權試點中央企業/行業周期性特征明顯、經濟效益年度間波動較大或者存在其他特殊情況的中央企業)共四大類國企,列明了授權放權其自主決策的具體事項。

       對于“雙百九條”在本條中列出的“董事會對企業中長期發展的決策權”,《授權放權清單》僅授權放權給了“綜合改革試點企業”;“雙百九條”列出的“經理層成員選聘權、經理層成員業績考核和薪酬分配權”,《授權放權清單》僅授權放權給了“落實董事會職權試點中央企業”,且事項僅為制定經理層成員薪酬管理辦法和決定經理層成員薪酬分配,并要求向國務院國資委備案;“雙百九條”列出的“職工工資分配權”,《授權放權清單》僅宏觀授權放權央企探索更加靈活高效的工資總額管理方式。

       因此,筆者認為,通過比較《授權放權清單》,“雙百九條”在授權放權問題上賦予“雙百企業”可進一步突破的經營自主權。

       三、針對市場化用人機制問題:“雙百企業”與一般央企相同,暫無政策突破

      《通知》要求:各中央企業和地方國資委要指導推動“雙百企業”全面推行經理層成員任期制和契約化管理;支持鼓勵“雙百企業”按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則,加快建立職業經理人制度,對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機制,并采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

      《通知》在本條中提出的職業經理人制度和市場化薪酬分配制度,《授權放權清單》中已針對所有央企予以了該事項的授權放權。因此在這一點上,“雙百九條”對“雙百企業”相比一般央企暫未提出進一步的政策突破。

       四、針對工資總額管理問題:相比對央企現有的原則性規定,“雙百九條”對“雙百企業”的工資總額預算管理制度做出了有針對性的明確政策

      《通知》要求:各中央企業和地方國資委按照分級分類管理的原則,對“雙百企業”及所出資企業實施更加靈活高效的工資總額管理方式,“雙百企業”依法依規自主決定內部薪酬分配。支持鼓勵各中央企業和地方國資委對商業一類“雙百企業”,或者法人治理結構健全、三項制度改革到位、收入分配管理規范的商業二類“雙百企業”,實行工資總額預算備案制管理;對行業周期性特征明顯、經濟效益年度間波動較大或者存在其他特殊情況的“雙百企業”,實施工資總額預算周期制管理,周期原則上不超過3年,周期內的工資總額增長應當符合工資與效益聯動的要求。

       關于工資總額管理問題,此前已出臺的《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》(國發〔2018〕16號)和《中央企業工資總額管理辦法》(2018年12月)規定,與“商業一類雙百企業”同類型的央企原則上實行工資總額預算備案制;與“商業二類雙百企業”同類型的央企原則上實行工資總額預算核準制,前述企業中法人治理結構健全、三項制度改革到位、收入分配管理規范的,經國資委同意后,工資總額預算可以探索實行備案制管理;對行業周期性特征明顯、經濟效益年度間波動較大或者存在其他特殊情況的企業,工資總額預算可以探索按周期進行管理,周期最長不超過三年,周期內的工資總額增長應當符合工資與效益聯動的要求。

       而《通知》對于“雙百企業”的上述工資總額管理制度,則不再使用“原則上”、“可以探索”這類較為宏觀和原則性的表述,直接明確“支持”實施工資總額預算備案制管理和工資總額預算周期制管理,使得工資總額的預算管理制度更具針對性和可操作性,同時符合使相應類型的“雙百企業”在執行該制度時亦有法可依。

       五、針對中長期激勵問題:“雙百企業”開展員工持股不再受試點政策限制;“雙百企業”中的上市公司開展股權激勵可以突破薪酬總水平30%的限制;允許科研、設計和高新技術類“雙百企業”的科技人員持有子企業股權

      《通知》要求:各中央企業和地方國資委要指導推動“雙百企業”綜合運用好各種正向激勵政策和工具,堅持短期與中長期相結合,堅持結合實際、能用盡用,建立健全多層次、系統化的正向激勵體系。“雙百企業”可以綜合運用國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權和分紅激勵、國有控股混合所有制企業員工持股等中長期激勵政策,不受試點名額限制。實施各種形式股權激勵的實際收益水平,不與員工個人薪酬總水平掛鉤,不納入本企業工資總額基數。實施國有控股上市公司股權激勵的,可以結合企業改革發展情況合理設置授予業績條件和有挑戰性的行權(解鎖)業績條件。非上市“雙百企業”可以結合本企業實際,借鑒國內外成熟有效的中長期激勵實踐經驗,在本企業大膽探索創新,實施不同方式的中長期激勵。此外,《通知》還明確提出科研、設計和高新技術類“雙百企業”的科技人員確因特殊情況需要持有子企業股權的,可以報經集團公司或地方國資委批準后實施,并要求有關“雙百企業”應當在相關持股方案中明確關于加強對實施、運營過程監督的具體措施,堅決防止利益輸送和國有資產流失。

相比一般央企,本次“雙百九條”在本條中提出了多個政策亮點,值得重點關注。

       1. “雙百企業”開展員工持股不再受試點政策限制

      《通知》提出,“雙百企業”可以綜合運用國有控股上市公司股權激勵、國有科技型企業股權和分紅激勵、國有控股混合所有制企業員工持股等中長期激勵政策,不受試點名額限制。筆者此前已在《國有企業員工持股路徑簡析》一文中提到,國有控股上市公司開展員工持股和股權激勵,國有科技型企業開展股權和分紅激勵,只要能夠符合相關規定的條件,并不受專門的試點限制;而只有員工持股,需按照《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》(國資發改革[2016]133號)的規定采取試點推廣的方式開展,筆者多個客戶此前即因為試點資格問題一直無法推進員工持股。而《通知》的這項規定表示,“雙百企業”開展國有控股混合所有制企業員工持股將不再受試點政策限制,對于入圍“雙百企業”的國企是較為重大的政策利好。

       2. “雙百企業”中的上市公司開展股權激勵可以突破薪酬總水平30%的限制

       筆者此前在《國有企業員工持股路徑簡析》一文中提到,《國有控股上市公司(境內)實施股權激勵試行辦法》第十六條“授予高級管理人員的股權數量按下列辦法確定:(一)在股權激勵計劃有效期內,高級管理人員個人股權激勵預期收益水平,應控制在其薪酬總水平(含預期的期權或股權收益)的30%以內”這一規定,在筆者給國有上市公司制訂股權激勵方案時造成了很多限制。特別是當上市公司體量較大,而國企管理層的工資總額管理又無法體現市場化時, 30%的限制往往會導致方案無法實現真正的激勵性,從而難以推進。而《通知》則明確提出了“不與員工個人薪酬總水平掛鉤,不納入本企業工資總額基數”,屬于政策上的一大突破。

       雖然《通知》作為國資委改革領導小組印發的文件,法律效力層級上不及作為部門規章的《國有控股上市公司(境內)實施股權激勵試行辦法》, 但鑒于后者頒布時間早在2006年,筆者認為《通知》更能體現本輪國企改革的最新政策方向。因此,對于已經進入“雙百企業”名單的上市公司可以據此調整股權激勵方案,并大膽嘗試上報。

       3. 允許科研、設計和高新技術類“雙百企業”的科技人員持有子企業股權

      《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》(國資發改革[2016]133號)規定,參與持股的員工應“與本企業簽訂勞動合同”;而前一輪改革中的《國資委發關于規范國有企業職工持股、投資的意見》也僅規定“經國資監管機構或集團公司批準,職工可投資參與本企業改制,確有必要的,也可持有上一級改制企業股權”。據此,在此前為客戶制訂員工持股方案時,關于“試點企業的全資子公司員工可否參與?”、“若持股期間,員工調入上級企業任職是否還可以繼續持股?”這些問題一直都沒有明確的規定。而根據《通知》,“雙百企業”在開展員工持股時,除了不再受試點限制外,對于其中的科研、設計和高新技術類“雙百企業”,前述問題的解決則有了政策支持。

       綜上,“雙百九條”在中長期激勵方面,特別是開展員工持股這個問題上,對“雙百企業”,特別是已上市和科技類“雙百企業”,給予了極有價值的政策突破。

       六、針對加強黨的領導和黨的建設問題:這點仍延續了現有政策,可詳見筆者《關于“將黨建工作總體要求納入公司章程”政策與公司法、企業國有資產法的法律解讀》

      《通知》要求:各中央企業和地方國資委要指導推動“雙百企業”明確黨委(黨組)在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式,使“雙百企業”黨委(黨組)發揮領導作用制度化、規范化、具體化,確保“雙百企業”黨委(黨組)把方向、管大局、保落實。

       七、針對探索創新和容錯糾錯問題:真正賦予了“雙百企業”在本輪國企改革的創新依據和空間

      《通知》提出:支持鼓勵“雙百企業”按照“法無禁止即可為”的改革精神,主動探索、銳意創新。要求各中央企業和地方國資委要全面落實《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》精神,對“雙百企業”改革創新過程中的失誤錯誤進行綜合分析,對該容的大膽容錯,切實為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。同時,鼓勵各中央企業和地方國資委建立健全符合本企業、本地區特點的改革容錯糾錯機制。

      《通知》關于這個問題的規定,并不涉及具體的政策突破。但筆者認為,在作為本輪國企改革綱領性文件的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,雖然也強調了本輪改革的創新性,但隨后出臺的各種試點文件均未對“創新”做出如此明確的表述。而本次在國資委文件中甚至把“法無禁止即可為”這樣一項法律原則作為一項改革政策直接表述出來,這本身就是一項重大的突破,非常值得關注!過去,筆者在實務中也常將“法無禁止即可為”這項原則傳達給客戶,但基于謹慎原則,真正敢于根據這項法律原則進行創新的國企客戶相對較少。而《通知》明確提出該項原則,將使創新真正具備依據和空間,即便筆者在上文中做出的比較、分析可能存在一定的推理性,但依據“法無禁止即可為”這一原則,“雙百企業”就有理由可以在今后的綜合制度改革工作中大膽嘗試。

      因此,筆者認為,《通知》旗幟鮮明地提出支持鼓勵“雙百企業”按照“法無禁止即可為”的精神改革創新,大膽容錯,再一次體現了國家對本輪國企改革的堅定決心。希望入圍“雙百企業”名單的國企能夠充分利用這一政策,真正實現創新突破,推進企業的深化改革。


作者:劉雅慧,大成北京總部合伙人
執業領域:并購重組/企業改制/私募基金/A股及新三板市場/證券產品融資
e-mail:[email protected]

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